關于實行最嚴格水資源管理制度的幾點思考
趙德斌
（徐州市云龍區水利局 221004）
摘 要：實行最嚴格水資源管理制度的本質是通過一系列的制度創新和實踐創新，完善水資源管理的體制和機制，強化責任意識和執法監督，達到水資源合理配置，用水效率和效益顯著提高，城鄉飲用水水源水質和重點地區水生態狀況明顯改善，地下水超采得到有效治理，經濟社會發展和保護生態環境用水需求得到保障的目的。其基本要求是通過嚴格控制水資源開發利用、用水效率和水功能區限制納污這三條紅線管好用好有限的水資源。
關鍵詞：水資源管理、用水量控制、限制納污、用水效率
城因水生，也因水美。一個“水”字，濃縮了水利工作者對水的深深情愫，也蘊含了水利人對新一輪治水的美好暢想。2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”。國家對水資源管理工作的高度重視，體現了全社會對水資源管理工作的廣泛關注，也表明水資源管理工作將迎來新的發展機遇。
1 三條紅線之間的關系問題
1.1 三條紅線的內容
2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，即到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內；用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量降低到
1.2 三條紅線之間的關系
三條紅線是從不同角度對水資源的利用和保護進行管理，三者之間即有區別，也有密切關系。例如，水功能區管理目標達標了，可以增加可供水量，水質性缺水問題就可以很好地解決；用水效率提高，可以有效幫助總量控制和減少入河排污量，反之，用水總量控制好了，也可以促進用水效率提高和減少排污量。
從管理層次上，用水總量控制可以用來對流域或者較大區域進行水資源的宏觀管理，用水效率可以用來對特定行業或者用水戶進行微觀用水管理，限制納污可以對水體內在質量進行管理，三者一起構成一個完整的水資源管理體系。
針對的水資源管理問題，三條紅線可以一起應用，也可以先后應用，或者單獨應用。如對于一個已經取得用水許可的用水戶，用水總量和入河排污口的設置在獲得取水許可時必須先行解決，剩下的主要是取水和排污需要進行監督檢查，管理的重點是用水戶的用水效率的提高。對于水資源缺乏的地區，用水總量控制是最基本的控制性紅線，而對于水域污染嚴重的河網主要問題是水質性缺水，入河污染物排放控制是主要控制因素。
2 實行最嚴格水資源管理制度的實質和要求
實行最嚴格水資源管理制度是經濟社會可持續發展的要求。從大的方面看有兩個：一方面是經濟社會的快速發展使我國基本水情中的“不均衡”和“不匹配”問題更加突出。另一方面是不合理的經濟結構以及由此 產生的不合理用水結構和水污染進一步加劇了基本水情中的不合理情勢。
實行最嚴格水資源管理制度的本質是通過一系列的制度創新和實踐創新，完善水資源管理的體制和機制，強化責任意識和執法監督，達到水資源合理配置，用水效率和效益顯著提高，城鄉飲用水水源水質和重點地區水生態狀況明顯改善，地下水超采得到有效治理，經濟社會發展和保護生態環境用水需求得到保障的目的。其基本要求是通過嚴格控制水資源開發利用、用水效率和水功能區限制納污這三條紅線管好用好有限的水資源。
3 目前實行最嚴格水資源管理制度所面臨的環境和挑戰
3.1 從實現的目標上看
水資源開發利用紅線目標、用水效率紅線目標、水功能區限制納污紅線目標均面臨的嚴峻環境和挑戰。為實現上述紅線目標，國務院發布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴格水資源管理制度工作進行全面部署和具體安排，進一步明確水資源管理“三條紅線”的主要目標，提出具體管理措施，全面部署工作任務，落實有關責任，必將全面推動最嚴格水資源管理制度貫徹落實，促進水資源合理開發利用和節約保護，保障經濟社會可持續發展。
3.2 從制度內容上看
第一，一些關鍵性制度需要創新：一是覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的取水許可總量控制指標體系亟待建立；二是國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的水資源論證制度也需盡快建立；三是總量控制和計劃用水等制度需要進一步創新；四是用水計量監督管理和統計等一些基礎性的制度還需要完善；五是迫切需要及時建立地下水總量和水位控制制度。
第二，從用水效率管理制度看也需要盡快健全。一是全國性的節約用水管理制度亟待出臺；二是建設項目節水設施管理制度需要建立；三是適應國家資源性產品價格改革的水價形成機制亟待創新；四是有利于水資源優化配置的水權交易制度需要建立；五是用水工藝、設備和產品的淘汰名錄制度以及用水產品的用水效率等級強制性標準制度需要建立。
第三，從水功能區管理制度看還有很多問題。一是入河排污口登記、審批和監督管理尚待完善，入河排污總量控制制度尚未建立。二是飲用水水源地核準和安全評估制度尚未建立，迫切需要制定農村飲水安全保障相關規劃。三是飲用水源地缺乏有效保護管理，水源地污染物超標現象嚴重。四是生態用水及河流健康指標體系尚未確立。
3.3 從實施保障上看
第一，水資源管理體制尚不完善。一是流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制尚不健全。二是在水資源管理上仍然存在部門職責交叉和分工不清的問題。三是河道管理事權不明晰等。
第二，水資源管理責任制能否得到落實。水資源管理的考核不少是無法量化和偏軟的指標，管理責任制的落實可能存在虛化和弱化。
第三，水資源管理監管執法存在難題。目前在相關制度不完善、監測手段不完備的條件下，加上本來已經較弱的水行政執法，水資源管理監管和執法也同樣存在嚴峻的挑戰。
4 當前需要抓緊研究的幾個重點問題
4.1 抓緊研究“三條紅線”的制度內容
按照三條紅線的目標和要求盡快研究需要建立和完善的制度。一是以總量控制為目標的管理制度。制定和完善流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的取水許可總量控制指標體系。二是以用水效率為目標的管理制度。根據經濟社會發展實際情況建立適時調整用水定額標準制度，建立節水考核管理制度，建立建設項目節水“三同時”管理制度。三是以水功能區管理為目標的制度。其中最重要的是要建立完善入河排污口的監督管理制度，加強省界和重要控制斷面的水質監測，這項制度需要由國務院出臺，以分清水利和環保的責任。制定水源地水質監測和信息通報制度。建立和完善水污染事件快速反應機制。要制定突發水污染事件的應急監測預警制度。
4.2 加快研究建立和完善一系列基礎性制度
從提高水資源利用效率、控制用水總量和排污總量的效果來看，需要盡快研究以下幾個方面的基礎性制度：第一，研究把三條紅線作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃。第二，研究制定適應最嚴格水資源管理制度要求的統計、監測制度，包括水質監測、水資源數據收集整理與統計報送等。第三，研究建立保障農業用水計量設施和節水設施正常運行的相關制度。第四研究建立有利于加快推廣節約用水技術和設施、設備的制度。
4.3 抓緊研究保證紅線控制監管和執法體制機制
一是要研究建立各級地方政府和企業負責人的水資源管理責任制，加強最嚴格水資源管理制度的執行力度。二是研究提高水資源管理的能力和水平。著重研究提高水資源管理隊伍的業務水平和執法素質，提高水資源管理工作的信息化水平，加強水資源管理執法的裝備水平。嚴把行政審批關，加強行政監督檢查。嚴肅查處敢于“闖紅線”的水資源違法案件。三是研究流域管理與區域管理的合理事權和職責劃分，完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，加強與相關部門之間實行嚴格水資源管理制度的協調、協商、配合的機制，形成水資源配置、節約與保護的合力，真正把各項水資源管理制度落實到位。四是研究和完善公眾參與機制，加強水資源執法監督檢查和宣傳，提高全社會對實行最嚴格水資源管理制度的認識。建立公眾參與的有效渠道，提高水資源管理的透明度。
水利興天下定，倉廩實百業興。只要不斷解放思想、開拓創新，扎實工作，高質量高標準做好最嚴格水資源管理工作，一定會譜寫出水讓城市更美麗、水讓生活更美好，水讓社會更和諧的新篇章！
參考文獻：陳進、黃薇. 《實施水資源三條紅線管理有關問題的探討》，《中國水利》， 2011年06期 .
作者簡介：趙德斌（1975年），性別：男，籍貫：江蘇徐州，職務：云龍區水政監察大隊隊長
