徐州市水利水務現代化試點建設模式和路徑
任思紅
（徐州市水利局規劃辦 221018）
摘 要: 本文在國家和省關于水利現代化建設的精神指導下【1】【2】，通過分析徐州市水利水務發展現狀及存在問題，提出了徐州市水利水務試點建設模式和由點及面的路徑，對全面推進徐州市水利水務現代化試點建設具有重要意義。
關鍵詞：水利 現代化 建設模式 路徑
為落實中央1號文件精神，水利部提出了推進水利現代化試點建設意見。江蘇省作為全國唯一試點省，在全省推進水利現代化試點建設。徐州市作為全省的水利大市，申請成為三個省級試點市之一，與省水利廳簽訂了水利現代化試點建設推進合作協議，為全市水利現代化發展創造機遇、搭建平臺。
1． 自然與經濟社會概況【3】
1.1 自然
徐州市地處江蘇省西北部，東和東南與連云港、宿遷兩市毗鄰，南、西兩面和北面分別與安徽、山東兩省接壤，屬黃淮平原。
全市地形地貌，由西北向東南緩緩傾斜，地面高程從豐縣西部的45米，下降到睢寧、新沂東南的18～19米，地面坡度為三千分之一～一萬分之一，形成西北高、東南低之勢；境內有黃泛沖積平原、沂沭沖積平原和丘陵相間平原，中、東部分布著低山丘陵。全市面積，平原約占90％，低山丘陵約占10％。徐州市區四面為低山丘陵，呈山間盆地狀。
徐州市氣候屬暖溫帶半濕潤季風氣候區，四季分明，春秋季短，冬寒干燥，夏熱多雨，年平均氣溫
全市河流水系，沂沭泗（運）縱貫南北，故黃河從西北向東南斜貫豐、沛、銅、睢四縣和徐州市區，為一條高出附近地面3米至5 米的懸河，使歷史上原本為淮河流域的沂沭泗汴水系，演變為故黃河北側獨流入海的沂沭泗水系、南側淮河流域的濉安河水系以及故黃河的單獨水系。
1.2 經濟社會
徐州，是蘇北地區最大的城市，歷史文化悠久，帝堯時期稱“彭城”，是歷史上兵家必爭之戰略要地和商賈云集中心。政區轄云龍、鼓樓、泉山、賈汪、銅山等5區，邳州、新沂、睢寧、豐縣、沛縣等5縣（市），面積11258平方公里，市區面積3038平方公里。1994年4月20日被國務院批準為全國較大市并享有立法權。
全市經濟地理位置處于東部沿海開放帶和中西部的交匯處，是長江三角洲與環勃海兩大經濟區的結合部、淮海經濟區的中心城市和區域性商貿都會，交通發達，基礎設施較為完備。
徐州市以其自身特有的資源優勢和區位條件，形成了獨具一格的的產業結構和支柱產業：工程機械發展，榮膺“中國工程機械之都”稱號，形成以“徐工”集團為龍頭、全國最大的工程機械制造和研發基地；是國家重要的糧棉生產區；是飲料、林木、棉絲、糧油、畜禽、果蔬等優質農副產品生產加工和出口基地；是江蘇是唯一的煤炭產地和華東地區重要的能源工業基地；是以兩漢文化為特色的歷史文化名城，旅游資源豐富；是全國重要的交通樞紐和區域性綜合商貿中心。
2010年底，全市總人口，972.89萬人，生產總值2942.14億元，人均地區生產總值34084元，第一、第二、第三產業結構比為9.6∶50.7∶39.7，全市城鎮居民人均可支配收入16762元，耕地面積907萬畝，糧食總產量408.64萬噸。
目前，徐州市基本形成了“裝備制造、能源工業、現代農業和商貿物流旅游”等四大支柱產業。
2. 水利水務發展狀況
2.1 發展成就
新中國成立以來，徐州市先后開展了“導沂整沭”、“東調南下”、“旱改水”、“江淮水北調西送”等骨干水利工程建設。
截至2010年，在全市范圍內，建成流域性堤防近500公里、中型水庫5座、大中型水閘100多座、大中型泵站40多座、水廠供水能力81萬噸/日、污水處理廠32座以及一大批農田水利和其他小型水利工程。初步形成防洪、除澇、灌溉、降漬、調水、供水、排水等水利水務骨干工程體系。防洪防旱、供排水能力明顯提高。在抗御水旱災害、保障飲水安全等方面發揮了重要作用，為促進全市經濟社會持續穩定發展，創造了基本條件，提供了重要的基礎保障。
同年8月實行水利和城市水務一體化管理，初步建立了符合水的自然屬性與客觀規律、適應水資源管理和可持續利用要求的現代水管理體制。
2.2 存在問題
2.2.1水務城鄉一體化未全面實現
供水、污水處理、排水等依然存在盲點，城市與鄉村水利水務發展差距依然較大，水務城鄉一體化未全面實現，距離整體現代化還有一定差距。
2.2.2 區域防洪除澇治理滯后，防洪保安能力薄弱
區域河道防洪不足20年一遇，除澇不足5年一遇。南四湖以西、沿運河、邳蒼郯新等地區洼地排澇標準不足3～5年一遇。黃墩湖滯洪區安全設施建設標準低，縣（市）城區防洪標準未達到國家規定的城市防洪標準。部分大中型水閘和排灌泵站存在安全運行隱患。
2.2.3 省際邊界河道眾多，治理步伐緩慢
徐州市位于蘇魯豫皖四省交界處，邊界骨干河道達100多條，由于上下游矛盾突出，治理步伐十分緩慢，標準偏低，排水混亂，制約當地經濟社會的發展。
2.2.4 水資源保障脆弱，用水效率有待提高
水資源時空分布不均，處于江蘇省江水北調供水末端，資源型、水質型及工程型缺水并存。山丘和高亢區150萬畝耕地水源嚴重不足。地下水開采量占總用水量的18%，局部地區地下水超采。工農業用水方式粗放，用水效率有待提高。
2.2.5 農村水利綜合保障能力相對薄弱，基層水利服務體系亟待加強
農田水利基礎設施配套不全、老化失修，工程完好率僅60-70%。缺少長效管護機制，基層水利服務體系機構不完善、隊伍不穩定，導致農村水利綜合保障能力相對薄弱。
2.2.6 河湖水污染形勢嚴峻，水生態環境保護與治理任務艱巨
隨著徐州城市化、工業化進程的快速推進，水環境治理與河湖保護壓力不斷加大。全市43.5%的地表水體受到不同程度的污染，河湖水質由上世紀80年代的普遍Ⅱ類水質降至Ⅲ～Ⅳ類水質。2010年水功能區水質達標率為57%左右，市區為45%左右。雖然，國控斷面水質基本達標；但是，污染風險依然存在。豐、沛、睢寧、新沂四縣（市）尾水尚未接入尾水通道。
2.3 制約瓶頸
2.3.1 水環境
目前，徐州市水環境總體較好，水功能區現狀評估值達到近70%；但是，根據發達地區的經驗，隨著未來GDP的快速增長，水環境壓力將越來越大，水功能區納污能力將成為制約經濟社會發展的短板之一。
2.3.2 用水效率
面廣量大的農田因田間工程不配套，灌溉用水方式粗放，導致灌溉水利用系數短時間內難以有效提高，現狀僅為0.545，距離世界先進水平差距較大。同時，全社會節水意識薄弱，造成水資源的極大浪費，對于水資源本就短缺的徐州地區，無疑是雪上加霜。用水效率不高將成為實施最嚴格水資源管理制度的一大制約瓶頸。
2.3.3 小型農田水利工程管護
小型農田水利工程有效管理一直是水利發展中難以破解的難題。基層水利服務體系需要大量的人力、財力投入，如不能加快建設將嚴重制約農村水利的現代化實現。
2.3.4 排水管網
目前，徐州市區及各縣鎮排水管網基本都是雨污合流，多為上世紀建設，標準偏低、老化失修。但因城市的發展，建筑物密集，拆建成本及社會影響巨大，短時間內難以提高老管網的標準。這些老管網將成為城市排水現代化的制約瓶頸。
2.3.5 資金投入
徐州市水利建設任務繁重，原有工程標準偏低，現代化建設需要大量的資金投入，每年約需投入50億元。但因地方財力有限，尚有不小的資金缺口。資金不足也將成為實現水利水務現代化的制約瓶頸。
3. 水利水務現代化試點建設模式
3.1 發揮水務一體化優勢，實現行業整體推進
2010年8月，徐州市水務局揭牌成立。同年，全市所轄五縣兩區實現水務一體化管理，使水利水務在建設中統籌協調，在管理運行中實現無縫對接。
發揮水務一體化管理的優勢，構建更為有效的城市鄉鎮防洪安全保障體系。在提高骨干河道排澇標準的同時，配套建設城鎮排水管網，標準基本配套，水位有效銜接，加上統一調度運行，實現水安全保障系統安全、快捷、高效。
發揮水務一體化管理優勢，構建更為有效的水生態安全保障體系。治污為本、截污為先、標本兼治，有效控制河道納污總量，保護水環境，為生態文明建設提供基礎支撐。到2020年城市污水集中處理達標率為90%，可將水功能區達標率從不到70%提高到85%。
發揮水務一體化管理優勢，構建更為有效的水資源安全保障體系。統籌地表水和地下水，外調水和本地水、傳統水和非傳統水的優化配置，做好城鎮生活用水、工業、農業用水的水質、水量分配，實現區域供水，至2020年全市區域供水覆蓋率達到95%，農業灌溉水保證率達到75%～90%，控制總用水量44.08億m3；萬元GDP用水量全市不高于80m3，萬元工業增加值取水量不高于15m3，城市污水處理回用率達到30%。
發揮水務一體化管理優勢，構建更為有效的管理服務和發展保障體系。利用涉水事務、政務、業務統一管理的體制，整合人力、財力和物力，整體提升水利水務管理和服務水平。
3.2 以城市帶動鄉村，實現城鄉共同發展
在防洪、排澇、水資源、供水、污水收集與處理、水環境水生態等方面實現城鄉一體化，在標準上實現城鄉銜接，在措施上實現城鄉配套，在政策上向鄉村傾斜。以先進帶動落后，以城市帶動鄉村，實現地區水利水務共同協調發展。
在防洪排澇方面，城市與鄉村按相協調的標準統一規劃，按對應的措施分步實施。至2020年徐州主城區防洪標準達到100年一遇，有防洪任務的城鎮達到20～50年一遇，區域排澇標準達到5～10年一遇。
在水資源管理方面，在全市范圍內建立最嚴格的水資源管理制度，建立三條紅線。建成節水型社會建設，實現農業用水負增長、工業用水微增長、生活用水適度增長。用水總量控制、用水效率控制及納污能力控制由城市到鄉鎮、由郊區到農村分別提出相應的指標，實現水資源管理全覆蓋。
在供水方面，在完善城區供水能力的基礎上，延伸供水管網至鄉村，推進區域供水，實現城鄉一體化。
在水生態水環境方面，在推進城市水污染防治的同時，加快鄉鎮污水廠建設，提出縣域污水收集處理率指標，加強河湖水功能區達標管理，構建全市范圍內水生態水環境保障體系。
3.3 以信息化引領現代化，實現管理快捷高效
建設水利水務信息化體系，實現重要水文、水資源、水環境、城市水務、水務工程等信息的自動采集、網絡匯集和數據庫存儲管理；建成市水利數據中心和省市縣統一平臺與共享交換體系；提升防洪防旱決策指揮科學水平和水資源自動化管理；滿足水利工程建設管理、河湖水利工程管理、水利公眾服務信息化需求；使水利現代化更直觀、更快捷、更高效。
3.4 試點建設突出的重點
結合當前徐州水利水務發展存在的問題和制約瓶頸，在試點建設中將突出以下幾個方面的重點。
3.4.1發揮水務一體化管理優勢，強化水資源管理，著力提高用水效率和改善水環境
利用體制優勢，強化水資源管理，統籌考慮防洪排澇灌溉與供水、排水、治污的關系，推進城鄉區域供水格局的建設，提高供水保證率、水質達標率和用水效率；制定河道納污紅線，加快污水處理廠及配套管網建設，從根本上改善水生態、水環境。
3.4.2 統籌城鄉一體化，提高城鄉防洪排澇能力
針對水系復雜、低洼地區眾多、防洪排澇標準低、洪澇災害頻發的實際，合理提高南四湖和中運河以西、邳蒼郯新地區、黃墩湖等洼地以及市區（城鎮）的防洪排澇能力。
3.4.3解決高亢地區和山丘區抗旱水源
針對徐州市位于江蘇省江水北調供水末梢，且丘陵、高亢地區較多的特點，重點解決高亢地區、丘陵坡地的抗旱水源問題。
3.4.4強化工程管理，加快基層服務體系建設
不斷深化徐州市水管單位體制改革，逐步實現工程管理的制度化和規范化，實現工程設施和工程管理控制運用手段的現代化。按照“分級管理、分級負責”和責權利相一致的原則，針對不同功能的水利工程實行不同的管理模式，明晰所有權和使用權，明確管護主體和管護責任。逐步建立權責明確、精簡高效、制度完善、管理科學的農村水利工程運行管理機制，確保農村水利工程建得成、管得好、用得起、長受益。
4．水利水務現代化試點建設路徑
水利水務現代化建設路徑主要采取由點到面的方式，即以市區為重點、涵蓋縣域，對事關全市防洪排澇、水資源管理、農村水利等統籌考慮；對水污染防治、供水、城市防洪及排水等水務內容則以市區為主，對各縣僅進行宏觀指導，從布局及指標上予以銜接、考核。同時，突出市、縣兩級規劃的銜接，在建設時序上市區先行、各縣跟進，以水利水務現代化體系建設為主線，構建水利水務現代化試點建設路徑。
4.1建成水利水務現代化規劃體系
完成市、縣兩級水利水務現代化規劃體系。2012年全面完成市、縣兩級規劃的編制及報批，并進一步完善各專項規劃，形成完整的規劃體系。在水利水務現代化規劃中，既要體現國家及省水利現代化的一般要求，又要展示徐州特征及亮點。在目標上，按照中央1號文件要求，緊密配合社會現代化需求，并適度超前【4】。在指標體系上，既有全省水利評價及考核指標，又有徐州水利水務特色的體系，并要保證指標既能反映專項發展水平又便于量化。在目標值及權重的選擇上，既要滿足省水利現代化的總體要求，又要結合徐州實際，突出水利水務一體化的整體提升，體現出指標和權重的獨特性。
4.2構建水利水務現代化保障體系
在試點建設中，以“七大體系”為主線、以27項指標考核為抓手，全面推進徐州市水利水務現代化試點建設。
4.2.1防洪減災工程體系
鞏固流域骨干防洪工程，依托和配合流域治理，加快區域骨干河道綜合治理和城市防洪除澇工程建設，著力推進省際邊界河道治理，完善提高區域和城市防洪排澇工程體系能力。工程措施與非工程措施相結合，提高洪水科學調度和綜合防御能力。下設3項子指標：流域防洪達標率、城市防洪除澇達標率、區域防洪除澇達標率。
4.2.2水資源保障體系
實施最嚴格的水資源管理制度，落實“三條紅線”控制指標。全面實現區域用水總量和用水效率控制，建成節水型社會。著力提高水資源管理能力和優化配置水平，重點完善南水北調輸配水體系，形成較完善的多水源的水資源配置網絡，實現多水源、多工程聯合優化調度。加強飲用水源地建設與保護，保障城鄉供水安全。水資源保障能力進一步提高，一般干旱年份全市生活、生產用水基本保證，特殊干旱年份城鄉居民飲用水和重點行業用水有保障。下設4項子指標：供水保證率、萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量、城市污水處理回用率。
4.2.3水生態保護體系
以污染治理為前提，強化節水減污，加強河湖水污染治理，嚴格落實“納污紅線”管理制度，實現河湖水域納污總量控制，提升區域水環境質量。繼續實施南水北調東線徐州市尾水導流及資源化利用工程，保護南水北調清水通道水質。著力加強水環境綜合治理與河湖保護，規范河湖資源管理，開展河湖健康評價，維護河湖完整和功能完好。加強采煤塌陷地水生態修復，恢復與保護河湖水域面積，推進河湖水系聯通性和流動性改善，提高水環境承載能力，改善河湖生態。加強地下水資源的保護，落實地下水控制紅線，基本實現采補平衡。實施水土保持綜合治理，形成碧水環繞、青山懷抱、和諧優美的水生態環境。下設4項子指標：水功能區水質達標率、集中式飲用水源地水質達標率、水域面積率、水土流失治理率。
4.2.4農村水利保障體系
推進農村水利現代化建設，統籌解決農村防洪除澇、灌溉供水、水環境保護等問題。大力實施農村水利工程建設，建立農村河道輪浚和長效管護機制。努力實現農村河網引排通暢，農田水利設施標準化，灌排降控功能完善，工程管護完好，基層水利管理服務體系完善，農村生活環境優美。下設3項子指標：旱澇保收田面積率、灌溉水利用系數、農村河道有效治理率。
4.2.5供排水工程體系
統籌城鄉供水，重點實施區域一體化供水工程，實現市區區域供水全覆蓋；加大水源地保護力度，建設新的地表水水源地，逐步將地下水源轉為備用水源，減少地下水開采量，提高安全供水能力及應急能力。形成徐州市區“用備平衡、原水互補、清水相通、城鄉一體、智慧監管”的區域供水新格局。
加大城市排水雨污分流的建設力度，提高合流制區域截流倍數和雨水排水標準。在城鎮的新建區及舊城集中改造區，實行雨污分流制；在老城區結合城市建設推進雨污分流制改造，提高污水收集和處理率。結合城市防洪骨干工程的治理，因地制宜，自排為主，抽排為輔，采取通、暢、截、提等綜合措施，分片分區提升雨水管道及排澇泵站排水能力。加快城市污水處理廠建設，結合排水管網改造，完善配套管網，進一步提高污水處理能力和中水回用力度。下設3項子指標：區域供水覆蓋率、城市雨水排水達標率、城市污水集中處理達標率。
4.2.6水管理服務體系
進一步深化管理體制改革和機制創新，完善水務一體化管理機制，提升服務民生能力。全面規范水行政、工程和建設管理，骨干河道積極推行“河長制”，完善防汛防旱應急體系，提高防汛防旱管理服務水平，加強政務公開、網上公示、社會參與，全面提高社會管理和公共服務的能力。下設5項子指標：水資源管理達標率、骨干河湖管理達標率、水利工程設施完好率、防汛防旱管理與應急能力、基層管理服務水平。
4.2.7水利水務發展保障體系
完善政策法規體系，提高依法行政能力，加大水行政執法力度。充分發揮公共財政對水利水務發展的保障作用，爭取多元投資渠道。穩步提升人才總量，不斷提高人才隊伍素質，落實各級管理人員負責制，提高水利水務科技和信息化水平。下設4項子指標：重要水管理事項有效實施率、投入政策到位率、人才結構達標率、科技信息化水平
水利水務現代化保障體系見下圖
4.3制定試點建設實施方案
按照試點規劃總體安排和建設任務，制定實施方案，成立組織機構，明確責任分工，確定工作階段、內容和時間要求，制定考核辦法，上下聯動，加快實施步伐，共同推進全市水利水務現代化試點建設。
5．結語
徐州市為全省第三大城市，水利發展任務很重，特別是水利水務剛剛整合，對比全省現代化要求尚有一定差距，要在蘇北樹立標桿、先行示范，必將有不少難題需要探索和破解，同時，伴隨著經濟社會的不斷發展、生產力和生產方式的不斷變更和提升，對水利現代化的要求也將不斷變化和調整。因此，繪制水利水務現代化藍圖，必須清醒認識到：水利水務現代化建設的過程是動態的、永無止境向前發展的。
參考文獻：
【1】中共中央、國務院《關于加快水利改革發展的決定》（中發[2011]1號）
【2】江蘇省委、省政府《關于加快水利改革發展推進水利現代化建設的意見》（蘇發[2011]1號），
【3】徐州市統計年鑒（2010年）
【4】國家現代化與水利現代化，中國水利現代化研究課題組，中國水利，2004.4，p24-26
作者簡介：任思紅，女，1970年生，水利工程碩士，徐州市水利局規劃計劃處副處長，高級工程師。電話：13685180096，郵箱：516526063@qq.com
