郭莉¹ ， 崔強²

（1徐州工程學(xué)院，江蘇徐州 221008；2空軍勤務(wù)學(xué)院，，江蘇徐州221000 ）

摘  要：在總結(jié)農(nóng)民用水戶協(xié)會實踐意義的基礎(chǔ)上,分析了農(nóng)民用水戶協(xié)會存在的問題，指出：應(yīng)制定適應(yīng)農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展的基本法，實行農(nóng)民用水戶協(xié)會的分類管理模式，建立信息披露等制度進一步完善農(nóng)民用水戶協(xié)會，這將有利于全面推進新農(nóng)村水利建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民用水戶協(xié)會；基本法；管理體制

Improving the management of farmer water use association to promote a new rural water conservancy works.

Guoli   cuiqiang

Abstract: On the basis of practical significance about farmer Water Users Association, summarized the existing problems , pointed out: Enacting for farmers Water Users Association’s development, acting classified Management Model, Establishing the information disclosure system . Perfect the farmers Water Users Association to promote a new rural water conservancy works.

Key words:farmer water use association; Basic Law ; Management system

1　農(nóng)民用水戶協(xié)會的實踐

   用水戶參與灌溉管理，是20世紀(jì)80年代中期國際上灌溉管理體制和經(jīng)營機制的一項重大變革，它的出現(xiàn)引起了許多國家和國際組織的廣泛關(guān)注。1995年6月，我國第一個農(nóng)民用水戶協(xié)會在湖北省漳河灌區(qū)正式誕生并開始運行。經(jīng)過幾年的實踐，農(nóng)民用水戶協(xié)會在我國的試點與推廣取得了明顯成效。主要有：一是充分調(diào)動了農(nóng)民參與灌溉管理的積極性與主動性，農(nóng)民明確了“自己的事，自己辦”，形成了自建、自管、自修、自收費的自主經(jīng)營體系，其投入意識增強，管理職責(zé)明確，減輕了國家和管理部門的負擔(dān)，有利于形成國家、集體、個人、社會辦水利的格局。二是灌溉水利用率進一步提高，使得多年來效率低下的用水狀況得到改變。如湖北漳河灌區(qū)對比調(diào)查的結(jié)果為：農(nóng)民用水戶協(xié)會節(jié)水31.7%，糧食增產(chǎn)2.2%，產(chǎn)出與投入比增加27.7%，灌溉水分生產(chǎn)率提高49.5%；安徽省淠史杭灌區(qū)，以前灌溉1 hm²地的水，現(xiàn)在可以灌溉3 hm²地。三是促進了節(jié)水灌溉工作全方位的發(fā)展和農(nóng)村社會安定。各項節(jié)水措施能夠得到較好的落實，偷水、搶水、在渠道中筑壩攔水及破壞建筑物的事件大為減少。四是減少了水費征收環(huán)節(jié)。協(xié)會直接與管理單位供需見面，水費收繳中“搭車”收費現(xiàn)象減少了，農(nóng)民的水費支出減少了，管理單位也能按國家政策規(guī)定足額收取應(yīng)收的水費，為灌區(qū)的正常運行提供了經(jīng)濟保障。五是符合我國政治體制改革和村民民主自治的要求，體現(xiàn)了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。六是適應(yīng)灌區(qū)管理體制改革的需要，理順了灌區(qū)最基層的生產(chǎn)關(guān)系，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，有力的推進新農(nóng)村水利建設(shè)。

2　存在的問題

   盡管農(nóng)民用水戶協(xié)會已經(jīng)取得了明顯的成效，在灌溉用水管理和工程管理中發(fā)揮了積極作用，但仍然存在許多問題需要逐步加以完善。其主要問題有下列幾方面：

2.1　協(xié)會運作不規(guī)范

   農(nóng)民用水戶協(xié)會不同程度地存在著3大共性問題。一是松散性。有的協(xié)會是以行政村為邊界組建，有的協(xié)會是以水文邊界為單元組建，且組建后沒有注冊，以湖南省為例，全省共有協(xié)會767個，其中，616個是以水文邊界為單元組建，151個協(xié)會是以自然村和行政區(qū)劃組建，在民政部門辦理注冊登記的有136。農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)章制度不健全。協(xié)會的核心應(yīng)該是圍繞規(guī)章制度運行，在現(xiàn)有的農(nóng)民用水戶協(xié)會中，還有一半多的用水合作組織沒有按照要求建立較規(guī)范的規(guī)章制度，或是有章程也是形同虛設(shè)，用水協(xié)會法制觀念淡薄，組織松散，沒有建立統(tǒng)一規(guī)范的相關(guān)制度或管理辦法，造成管理環(huán)節(jié)上的漏洞。同時，協(xié)會管理人員的素質(zhì)和政策水平有待提高，一事一議的決策程序不能長期堅持，缺乏以章程為核心的自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自律機制。二是臨時性。大多數(shù)協(xié)會一般是需要放水時，才臨時召集執(zhí)委會成員和用水戶代表，集中組織本次灌溉。放水一結(jié)束，協(xié)會就解散。三是單一性。協(xié)會只管放水、收費，對工程維護管理重視不夠或無力顧及，主要的原因還是缺乏資金。

2.2　工程建設(shè)與管理主體不明確

   現(xiàn)在不少用水戶對協(xié)會的性質(zhì)認識不清，總認為支渠以下工程是水管單位的，指望國家或水管單位投資進行維護配套，因而對工程管護漠不關(guān)心，只使用，不維護，連簡單的投勞都不愿意。工程的建設(shè)與管理主體沒有落實，致使工程長期投入不足，年久失修，設(shè)備老化，導(dǎo)致灌溉效益衰減。

2.3　政府對協(xié)會支持不夠

   建立農(nóng)民用水戶協(xié)會涉及灌區(qū)現(xiàn)行管理體制和運行機制及有關(guān)政策、法規(guī)，同時也涉及到農(nóng)民的切身利益和有關(guān)單位的經(jīng)濟利益。因此，協(xié)會組建完成后，不等于大功告成。由于協(xié)會執(zhí)委會人員本身素質(zhì)等因素的影響，在運行中難免出現(xiàn)這樣那樣的問題和困難，如不及時給予幫助，可能會導(dǎo)致協(xié)會難以運轉(zhuǎn)下去。因此，在實際工作中，需要政府和供水單位跟蹤服務(wù)，加強指導(dǎo)。但是有些地方，農(nóng)民用水戶協(xié)會一成立，基層政府就什么事都撒手不管。結(jié)果由于農(nóng)民用水戶協(xié)會還沒能正常運轉(zhuǎn)，造成灌溉活動無人組織，農(nóng)戶則各顯神通，有的利用水泵從附近河塘里抽水，有的在渠道內(nèi)筑壩蓄水，有的干脆不灌溉，任其受旱減產(chǎn)。

2.4　協(xié)會缺乏法律的支撐

   雖然各級水行政主管部門根據(jù)國務(wù)院體改辦《關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見》和國家三部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》，以及黨的農(nóng)村政策，結(jié)合各地實際情況，先后制定了適合本地實際的實施辦法，如《荊門市農(nóng)民用水者協(xié)會管理暫行辦法》，但是缺乏一部系統(tǒng)的基本法律來保障，使得農(nóng)民用水戶協(xié)會的權(quán)利不能完全行使。

2.5　協(xié)會自身運行困難

   由于農(nóng)村稅費改革和灌溉體制改革，過去行之有效的辦法不能用，現(xiàn)行的政策不配套，給農(nóng)民用水戶協(xié)會正常運行帶來了多方面的問題，工作開展十分艱難。一是協(xié)會無正常經(jīng)費來源，協(xié)會管理人員報酬及協(xié)會正常開支無保障，協(xié)會工作無法正常開展。二是渠道不配套，水量損失大。因渠系分布設(shè)計以滿足自流灌溉為基礎(chǔ)，而聯(lián)產(chǎn)到戶后的責(zé)任田存在“插花”現(xiàn)象，加之田間工程不配套，渠堤建筑物老損，放水時，水損高達30%~50%，從而形成了上游與下游供水的矛盾，拉大了上下游農(nóng)戶水費支出的差距，影響農(nóng)戶用水的積極性，因而也增加困難。

3完善農(nóng)民用水戶協(xié)會管理的途徑

3.1適時制定《民間組織促進法》作為農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展的基本法

   我國灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會從醞釀試點到推廣已有10年左右的時間，實踐已經(jīng)證明了農(nóng)民用水戶協(xié)會不但具有經(jīng)濟活力，能夠解放生產(chǎn)力，而且也符合我國的政治體制改革和村民民主自治的要求。所以應(yīng)適時制定《民間組織促進法》作為農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展的基本法。該法的制定目的應(yīng)當(dāng)是促進農(nóng)民用水戶協(xié)會健康有序地發(fā)展，進一步發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會的積極作用，充分保障農(nóng)民用水戶協(xié)會的自由，全面推進新農(nóng)村水利建設(shè)，促進社會發(fā)展。同時，還需要明確規(guī)定，農(nóng)民用水戶協(xié)會有權(quán)從事不為法律所禁止、且不與其章程所規(guī)定的設(shè)立宗旨相違背的任何活動，有權(quán)自由決定其內(nèi)部人事任免，不受任何國家機關(guān)、組織和個人的非法干涉。在此基礎(chǔ)上，可以進一步制定更為詳細的法律法規(guī)對農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理制度加以細化。《民間組織促進法》的出臺，為協(xié)會的正常運轉(zhuǎn)提供法律保障。

3.2實行農(nóng)民用水戶協(xié)會的分類管理模式

   分類管理的模式是實踐中人們針對雙重管理體制的弊端而提出的一項改革對策。一般而言，允許農(nóng)民用水戶協(xié)會作為民間組織不經(jīng)任何政府部門的批準(zhǔn)而自由設(shè)立，同時，為了鼓勵更多的農(nóng)民用水戶協(xié)會從事公益事業(yè)等有益于社會發(fā)展的活動，而允許其直接申請設(shè)立具有法人地位，這一設(shè)立過程需要經(jīng)過民政部門的審批，并從各個方面設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，鼓勵其從事有益于社會的活動。由于要為此過程設(shè)立相應(yīng)的鼓勵措施，因此，對其審批程序也應(yīng)較為嚴(yán)格，如可以引入設(shè)立前的公告制度，以及社會公眾就其設(shè)立申請?zhí)岢霎愖h的制度，即審批機關(guān)接到設(shè)立申請并經(jīng)初步審查后將該設(shè)立申請進行公告，公告期內(nèi)任何公眾均可以向?qū)徟鷻C關(guān)提出異議，審批機關(guān)應(yīng)對異議進行審查，以決定是否影響對申請的批準(zhǔn)。在外延上，農(nóng)民用水戶協(xié)會是民間組織的一部分，可以由農(nóng)民直接申請設(shè)立。這一做法并不意味著審批機關(guān)可以干涉農(nóng)民用水戶協(xié)會的活動，不應(yīng)同農(nóng)民用水戶協(xié)會獨立開展活動、不受任何機關(guān)非法干涉的原則相沖突。為便于民政部門掌握農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展?fàn)顩r，可以要求不需經(jīng)過批準(zhǔn)而設(shè)立的農(nóng)民用水戶協(xié)會在自愿設(shè)立之后將其有關(guān)信息通告給民政部門，但通報與否不影響其成立及活動的合法性。因此，此處的分類管理不是按照某一標(biāo)準(zhǔn)對所有民間組織進行分類，而是針對農(nóng)民用水戶協(xié)會實行專門的管理，只對這部分特殊的民間組織的設(shè)立實行許可制。

3.3國家應(yīng)當(dāng)采取各種措施，鼓勵農(nóng)民用水戶協(xié)會從事有益于社會的活動